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Modernisation de l’Etat d’Haïti : Les années de coopération avec la BID


dimanche 27 septembre 2009

Par Gary Olius

Soumis à AlterPresse le 23 septembre 2009

« La Coopération pour le développement d’un pays est comme la recherche scientifique, sans un questionnement régulier, pertinent et systématique, elle ne produira aucun résultat durable »

L’Etat haïtien est l’un des 18 membres fondateurs de la Banque Interaméricaine de Développement (BID) et a participé à toutes les activités préparatoires relatives à la mise en place de cette institution par le biais de l’illustre Savant Lucien Hibbert et du Diplomate chevronné Musset Pierre-Jérôme. Mais au moment où l’on paraphait l’acte constitutif y afférent, l’Etat haïtien était beaucoup plus à construire qu’à moderniser et, cela, en dépit du fait qu’Haïti avait plus de 150 ans d’existence. La BID a pris naissance dans un contexte mondial marqué par la guerre froide, où - en Occident - on craignait plus le communisme que les dictatures de droite. Et, comme de fait, lors de la création de la BID en 1959 l’Etat d’Haïti avait à sa tête Monsieur François Duvalier, vertement appuyé par le redoutable groupe paramilitaire des « Tontons makout ». De par le monde, c’était aussi l’ère de la prévalence du modèle wébérien de gestion publique où l’Etat avait le monopole de tout. La hiérarchie s’imposait comme la seule garante de l’efficacité et de l’efficience dans la conduite des affaires publiques. Les concepts de délégation et de participation n’avaient pas beaucoup de sens ; car en Haïti comme ailleurs, la démocratie n’était pas perçue comme ce qu’elle est aujourd’hui, réduite qu’elle était à sa seule dimension électoraliste. C’est dans cet environnement que la Coopération d’Haïti avec la BID en matière de modernisation de l’Etat a débuté. Mais, de nos jours, les réalités nationale et mondiale ont bien changé ; les préoccupations, les hommes, les femmes, la société et les défis ne sont plus les mêmes.

Le 8 avril 1959 on a déclaré ouvert à la signature l’acte constitutif de la BID sous les auspices du Conseil Interaméricain Economique et Social de l’Union Panaméricaine. Il est aisé de comprendre que cette institution est déjà vieille de 50 ans ; quasiment le temps de trois générations. Il ne faut pas en douter, la coopération avec Haïti, elle-aussi, ne date pas d’hier et elle a déjà fait son petit bonhomme de chemin. Ceci dit, il est opportun de se demander : qu’est-ce qu’il y a de grand, de beau ou de louable dans cette longue histoire de partenariat ?

Il est extrêmement difficile d’effectuer un bilan exhaustif des réalisations faites dans le secteur de la modernisation de l’Etat et qui mériteraient d’être créditées exclusivement au compte de cette coopération. Mais, on sait avec certitude qu’il y a eu des actions réussies, aussi bien que des actions manquées et que cette coopération a aussi évolué en dents de scie, avec des hauts et des bas, au gré de l’instabilité chronique qu’a connu le pays au cours de ce demi-siècle.

Etablir un bon bilan équivaudrait, un tant soit peu, à une tentative de linéariser cette tendance faite d’interruptions, de discontinuités, de relances et de réorientations. C’est, de fait, un pari difficile. Mais l’exercice que nous essayons de faire ici consiste en l’identification, au fil des 4 dernières décennies, d’un certain nombre de réalisations concrètes qui, peut-être, n’auraient jamais été possibles sans l’aide de la BID ; tout en essayant de faire ressortir en quoi les interventions y relatives étaient inscrites dans un plan ou un programme de développement donné, qu’il fût élaboré par les acteurs étatiques ou pas.

Pour cela, la démarche la mieux adaptée est celle qui s’inspire de l’évolution des choses en fonction de la succession des régimes de gouvernance politique en Haïti de 1959 à nos jours. Et, de ce point de vue, il convient de considérer : la période duvaliérienne (1959-1986), la première transition démocratique et le retour à l’ordre constitutionnel (1987-1996), les Années d’Aristide-Préval (1997-2004) et la période post-Aristidienne (2005-2009).

La Période Duvaliérienne (1959-1986)

En 1959, Haïti venait tout juste de connaître une assez longue période de turbulence politique, François Duvalier avait moins de 2 ans au pouvoir et son système dictatorial était encore au stade embryonnaire. L’Etat haïtien était dans une phase de remodelage institutionnel et les besoins étaient immenses. Le modèle à mettre en place, pour être viable, devrait être l’objet d’un minimum de débat, tandis que le contexte politique ne s’y prêtait pas. La tentation des dirigeants d’alors était plus orientée à la construction d’un appareil étatique voué entièrement au service des ambitions du dictateur et de ses supporteurs. Au niveau mondial, c’était encore la crise économique de l’après-guerre, en Europe comme en Amérique on en ressentait sévèrement les effets. Pour faciliter la relance génératrice d’emplois, il était de bon ton que l’Etat se comportât comme un acteur économique déterminant. Et, vu sous cet angle, construire ou moderniser l’Etat rimerait à la mise en place d’un dispositif approprié de perception de recettes fiscales et un renforcement des monopoles publics dans des secteurs économiques stratégiques et très porteurs, par la création d’entreprises publiques pour la provision de certains services aux citoyens.

Dans cette conjoncture de crise, la BID - fraichement créée - a dû s’atteler à la tache pour trouver les moyens lui permettant de voler au secours de ses Etats-membres. Les demandes dépassaient largement la disponibilité et la capacité de réponse. Entre 1959 et 1970, la compétition entre les pays de la région pour l’obtention de support financier était relativement rude. On ne pouvait pas avoir gain de cause sans une diplomatie très dynamique et sans un lobbying soutenu. Il était facile de comprendre pourquoi l’Etat haïtien n’avait pu bénéficier que d’une enveloppe de 4,800.000 US$, jadis utilisé exclusivement dans le secteur agricole. Monsieur François Duvalier a dû compter sur l’aide bilatérale, notamment américaine, et sur les ressources financières du Trésor Public haïtien pour financer ses projets.

A partir des années 70, des négociations intenses avec la BID ont eu lieu et elles ont permis au pays d’avoir accès, en une décennie, à une enveloppe plus importante estimée à 159,400,000 US$. Un peu plus de 14% de ce montant a été investi dans le secteur de modernisation de l’Etat, soit dans l’extension physique de la ville de Port-au-Prince, du réseau d’approvisionnement en eau potable et du système d’évacuation des eaux usées. Cette période correspondait à un moment de forte croissance de l’économie nationale, à telle enseigne qu’elle était classée parmi les plus fortes de la Caraïbe.

L’Etat effectuait aussi, à cette époque, un investissement massif dans le domaine touristique. La sécurité des rues et la stabilité politique forcée, liées à la mainmise sans partage du régime duvaliériste sur le pays a contribué à attirer les touristes. Mais au début des années 80, l’Etat haïtien commençait par s’affaiblir et, malgré cela, la BID continuait à appuyer les efforts de développement des autorités. C’est ainsi que jusqu’en 1986, la Banque a mis à disposition du pays une enveloppe de 136,600,000 US$, dont plus de 38% dans le secteur de la modernisation du système de transport public et dans l’amélioration de l’aspect physique de la ville de Port-au-Prince. Bref, entre 1960 et 1986 la BID a approuvé en faveur d’Haïti 296 millions de dollars américains dont le quart était alloué à la modernisation de l’Etat, alors perçue comme l’extension et l’amélioration physique de la municipalité de Port-au-Prince et certains services publics de l’Etat comme le transport en commun.

La Transition Démocratique (1987-1996)

De 1986 à 1990 la coopération avec Haïti était mise à mal. Pas un sou n’a été approuvé et cela pouvait se comprendre aisément. C’était une période de grandes turbulences politiques où les militaires se sont arrangés pour gérer à leur guise les affaires du pays, au mépris de tous les principes et accords internationaux établis. Les structures étatiques ont été désarticulées ou détruites et cela a donné lieu à une instabilité sociale peu propice à l’investissement tant public que privé. En ce temps-là, l’Etat était à re-construire et la constitution de 1987 traduisait cette intention de repartir sur de nouvelles bases. Malheureusement la peur bleue d’un éventuel retour à la dictature a inspiré aux constituants un modèle d’Etat dysfonctionnel à divers points de vue.

A partir de 1991, la coopération de la BID avec Haïti a repris et, en l’espace de cinq (5) années, 290,500,000 US$ ont été approuvés, avec une priorité très marquée pour la re-construction et la modernisation de l’Etat. Ce secteur, à lui-seul, a pu bénéficier de 89,100,000 US$ à travers le financement de programmes destinés à faciliter la décentralisation ou l’amélioration de la gouvernance financière et économique.

Il est important de signaler l’évolution qualitative de la coopération en matière de modernisation de l’Etat. Au cours de la période examinée (1959-1986), les investissements dans ce secteur se limitaient strictement à la capitale du pays et adressaient essentiellement des problèmes d’urbanisme et de transport public. Mais à l’orée de la période dite de transition démocratique, la perception a substantiellement évolué car on avait, pour la première fois, posé le problème de la décentralisation, de la gouvernance économique, de la création d’un environnement susceptible de faciliter l’investissement privé et on avait diagnostiqué également la capacité de l’Etat à générer plus de revenus fiscaux lui permettant valablement de faire face à ses défis sociaux. Cela étant fait, le portefeuille de prêt a considérablement grandi tant en quantité qu’en qualité. Au fur et à mesure que se précisait le concept de construction ou de modernisation de l’Etat, la part relative du portefeuille augmentait. Entre 1960 et 1970, le montant investi dans ce secteur était nul (0), entre 1971 et 1980 il représentait 14.2% , tandis qu’entre 1981 et 1986 il était de 38%. Mais, est-ce que dans la réalité les programmes exécutés se sont traduits par des réalisations concrètes ?

Ceteris paribus, on ne peut pas répondre par l’affirmative sans un minimum de nuance. La problématique de la décentralisation était peut-être mieux comprise, mais jusqu’à la fin de la période considérée les prises de décision et l’exécution du budget national restaient inexorablement centralisées et tous les organes des collectivités territoriales n’étaient pas encore en place. On avait enregistré des avancées en matière de collecte de revenus, mais la provision des services publics aux citoyens laissaient beaucoup à désirer. Les interventions de l’Etat, visant à attirer les investissements privés et étrangers, ont été neutralisés par des turbulences sociales, mais entre 1994 et 1997 l’économie nationale a enregistré, malgré tout, une croissance moyenne de 4 %, un taux remarquable par rapport aux quinze années de récession postduvaliériennes.

Les Années d’Aristide-Préval (1997-2004)

Une grande partie de l’enveloppe approuvée entre 1995 et 1997 n’a pas été mise à la disposition des autorités de l’heure pour des raisons liées à la qualité de la gouvernance démocratique et économique. Il n’y a pas eu non plus de négociation en vue de l’octroi de nouveaux prêts. Les gouvernements qui se sont succédé au pouvoir, au cours de ces sept années, ont dû utiliser les ressources du Trésor Public pour financer leurs projets et, à maintes reprises, ils se sont vus obliger de recourir à la création de la monnaie ou à la planche à billets pour se maintenir à flot. Cela a entrainé la détérioration de tous les indicateurs macroéconomiques et, avec eux, la baisse de la production nationale ainsi que celle du pouvoir d’achat de la population.

Autant dire qu’une part importante des réalisations faites n’a pas pu être sécurisée, soutenue et rendue capitalisable. L’Etat était redevenu complètement affaibli dans ses structures et il l’était aussi dans sa capacité de fournir les services vitaux aux citoyens et de faire régner l’ordre sur tout le territoire national. A divers points de vue, la situation était de loin pire que celle qui a prévalu après la chute du régime-makout. La faillite de l’Etat était telle que la communauté internationale a dû intervenir pour limiter les dégâts.

La période Post-Aristidienne (2005-2009)

Pour être très précis, il convient de signaler qu’au cours de ces quatre (4) années qui ont suivi le départ forcé d’Aristide, il y a eu un gouvernement de transition et un gouvernement légitimement élu. Entre la deuxième moitié de 2004 et la fin de l’année 2006, le régime de transition a négocié et obtenu l’approbation de 65 millions de dollars (de prêt) en vue de financer des programmes étroitement liés à la modernisation de l’Etat. Ce sont le programme de réhabilitation urbaine (50 millions) visant la construction de complexes administratifs et socioculturels, le programme de gouvernance économique (5 millions) au profit des institutions de la régie financière (AGD et DGI) et les institutions de transparence horizontale (CNMP, IGF, ULCC etc.) et le programme d’appui à la gestion des ressources humaines (10 millions). Ceux-ci sont en cours d’implémentation jusqu’à présent. Depuis 2006, la BID approuve des programmes de financement direct du budget de la République d’Haïti et, en trois exercices, 50 millions de dollars ont été approuvés et décaissés moyennant l’établissement - d’un commun accord avec les autorités - d’une série de conditionnalités ayant trait à des avancées structurelles et légales dans le domaine de la gouvernance financière, économique et politique.

Globalement, de 1959 à 2009, ce sont 302,100,000 US$ qui sont investis dans le secteur de modernisation de l’Etat sur un montant total de 1,330,821,066 US$, soit 22.7 % des ressources des 50 ans de coopération de la BID avec Haïti, nonobstant les projets d’assistance ou de coopération technique. Cela équivaut à une moyenne de 6,042,000 US$ par an.

L’impact de ces investissements peut se mesurer au niveau de la performance de la Direction Générale des Impôts (DGI), de l’Administration Générale des Douanes (AGD) tant dans la qualité des services d’accueil des contribuables que dans l’augmentation de la capacité de collectes des taxes et des droits de douanes. Au sein de la DGI, la coopération avec la BID a permis le réaménagement et la modernisation du fichier central, l’amélioration des espaces de travail, l’automatisation du système de taxation, la mise à jour du cadre légal, le développement d’un plan directeur de l’informatisation de l’institution, la formation de tous les cadres techniques, l’équipement du bureau central et de 10 bureaux régionaux de perception. En faveur de l’AGD, la BID a financé la mise à jour du code douanier, l’achat d’équipements électriques et informatiques, l’automatisation des procédures douanières, l’interconnexion des sites douaniers, la formation de 160 cadres techniques.

Ces interventions, avec celles d’autres bailleurs, ont permis une augmentation régulière des taxes et des droits de douanes. De l’exercice fiscal 2004-2005 jusqu’à celui qui vient de se terminer, les recettes fiscales et douanières ont connu une croissance cumulée de plus de 40%. Ces résultats sont dus au fait que le fisc est plus que jamais en mesure de lutter contre l’évasion fiscale et la contrebande. Ils sont liés aussi à sa capacité de dépister de nouveaux contribuables, opérant dans la sphère informelle de l’économie nationale.

Les résultats ont été plus visibles au niveau des bureaux déconcentrés de la DGI. Par exemple, à Croix-des- Bouquets les recettes ont augmenté de plus 218%, à Delmas de 160%, à Croix-des-Missions de plus de 144% et à Pétion-Ville de plus de 96%. L’augmentation la plus spectaculaire a été enregistrée au niveau du Département de l’Artibonite, 416.8 %. Dans les autres départements géographiques comme le Sud, la Grande-Anse et les Nippes, l’augmentation des recettes a été respectivement de 178 %, de 141.77% et de 187.74%. Il demeure entendu que beaucoup d’effort restent à faire si l’on tient compte du fait que le secteur informel représente plus de 70% de l’économie et que plus de 92% des taxes sont collectées uniquement au niveau de Port-au-Prince et de ses communes avoisinantes.

A présent, il convient de tout faire pour sécuriser les acquis et de créer les conditions facilitant le renforcement et la modernisation continue de l’Etat haïtien. Pour cela, il est nécessaire de tirer leçons des expériences passées. Le survol chronologique effectué ici sur les 50 ans de coopération de la BID avec Haïti montre de façon convaincante que les troubles sociopolitiques constituent le principal facteur limitatif qui empêche la consolidation des avancées et qui force bien souvent les acteurs à repartir à zéro. Il serait donc stratégique d’accorder une attention spéciale aux causes fondamentales de ces problèmes et d’examiner les voies et moyens permettant de les attaquer ou même de les éliminer de manière durable. Car, après tout, il ne serait pas très intelligent d’investir dans le renforcement et la modernisation de l’Etat en s’en tenant strictement aux aspects financiers et économiques de la question. Les problèmes d’instauration d’un environnement sécuritaire, d’indépendance de la justice, de réalisation d’élections crédibles et du respect des droits humains – quand ils ne sont pas adéquatement adressés – peuvent compromettre tous les efforts qui sont consentis au niveau des autres secteurs de coopération.

Cela dit, pour arriver à moderniser l’Etat dans sa globalité comme il le faudrait, la BID et les autorités haïtiennes ont encore du terrain à labourer. L’Etat ce n’est pas seulement l’exécutif, c’est aussi le judiciaire, le législatif et les gouvernementaux locaux. Pour solutionner les problèmes de ces pouvoirs publics, il est au moins nécessaire d’élargir le cadre des négociations et donner la possibilité aux autres de se faire entendre et de faire valoir leurs besoins. Pour y parvenir, tous les bailleurs devront encourir le risque de passer au moins le test des trois Palais (présidentiel, législatif et judiciaire) et de modifier un peu le paradigme de la coopération avec Haïti, en matière de modernisation de l’Etat.

Port-au-Prince, le 20 septembre 2009

Contact : golius@excite.com