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Retour sur les causes de l’échec des programmes d’ajustement structurel (PAS) en Haïti

Quelques considérations sur les perspectives actuelles
mardi 25 avril 2006

Par Pascal Pecos Lundy [1]

Soumis à AlterPresse le 24 avril 2006

« Haïti est l’un des rares pays dans le monde qui respecte le programme d’austérité préconisé par le Fonds monétaire international » Clayton Mc Manaway [2]

Conçus au départ pour répondre aux difficultés de solvabilité des pays endettés faisant face à une crise économico-financière consécutive à la dégradation de l’environnement international (double choc pétrolier, inflation, fluctuations des prix des matières premières), les Programmes d’Ajustement Structurel (PAS) sous la houlette des institutions de Bretton Woods (IBW) - FMI, Banque mondiale - sont par la suite étendus à l’ensemble des pays pauvres bénéficiant de l’aide financière internationale. Il s’agissait pour ces pays, selon les objectifs déclarés, de renouer avec la croissance économique, de rétablir les dynamiques de développement mis à mal par les politiques interventionnistes de l’Etat, de les insérer davantage dans l’économie mondiale, les ouvrir à la concurrence internationale. Par le biais de ces programmes d’inspiration néolibérale, il fallait rendre ces pays plus compétitifs sur la base de leurs avantages comparatifs. Ces programmes sont appliqués en deux volets complémentaires (phase de stabilité, phase d’ajustement structurel proprement dite) et se déclinent en une série de mesures (dévaluation, libéralisation des prix, ouverture des frontières, privatisation, etc.) visant le retour à l’équilibre budgétaire, de la balance commerciale et de la balance des paiements. [3]

L’extension des PAS aux différents pays en développement s’est faite sans tenir compte des caractère spécifiques ou des réels besoins d’ajustement de ces économies nationales. Très vite, les programmes d’ajustements structurels sont devenus la solution incontournable, pour bénéficier du financement international bilatéral et multilatéral, et indispensable (présenté comme tel) pour retrouver le chemin du développement durable. Mais surtout, ils ont fait office pour bon nombre de ces pays de politiques économiques des gouvernements en place. Il s’agissait d’une réponse universelle concoctée par les techniciens des IBW à la situation de crises (de croissance économique) qui sévissait dans les pays en développement, laquelle a été réduite uniquement à sa dimension technico-économique. Au fond, sa principale finalité est, suivant le pays, d’assurer ou de maintenir une certaine capacité de remboursement des emprunts contractés.

Haïti et son besoin d’ajustement

Comme tout pays en développement dépendant du financement international, Haïti n’a pas échappé à ces programmes. Les premières mesures de stabilisation pour ramener l’équilibre de la balance des paiements date du début des années 80 et renouer avec les taux de croissance obtenus durant la seconde moitié de la décennie 70. Pour la mise en œuvre du programme, le gouvernement de l’époque a accepté de nommer au poste de ministre des finances un « envoyé spécial » des institutions financières international avec mission d’assainir les finances publiques, de combattre la corruption qui gangrenait le régime des Duvalier. Surnommé « Mr Clean », le ministre s’est retrouvé en face d’un gouvernement réticent et peu collaboratif dont les principaux tenants n’entendaient pas perdre leurs prérogatives. Il faut attendre la fin du régime des Duvalier, pour une mise en œuvre effective des premières mesures des PAS. L’économie haïtienne nécessitait-elle un besoin d’ajustement pressant au début de la décennie 80 ?

Dans une certaine mesure, on peut être affirmatif. Toutefois faut-il nuancer dans la mesure où ce besoin d’ajustement de l’économie, comparé aux autres pays en développement (PED) ou à la différence des autres pays ACP (Afrique-Caraibes-Pacifique), ne provenait pas d’un endettement excessif (la finalité des PAS est le remboursement). En 1981, le service de la dette d’Haïti ne représente que 7% des exportations totales des biens et services [4]. Ce besoin d’ajustement de l’économie haïtienne est le fait d’élément à la fois externe et interne. Il résulte en partie des conditions dans lesquelles s’est effectuée la croissance dans les années soixante-dix accentué par le contexte d’endettement général, de déséquilibres financiers et de stagnation voire de régression économique du début des années 80, ayant frappé la majorité des pays en développement. Au niveau interne ce besoin est surtout le résultat d’une indiscipline fiscale sans précédent. Dans les faits le retournement de tendance au niveau mondial n’a servi que de détonateur et d’amplificateur à la crise de l’économie et des finances haïtiennes.

Les différents accords PAS

Haïti s’est mis de très tôt au pas des programmes d’ajustement structurel (PAS), soit au tout début des années 80 voire même avant. Du fait des réticences manifestées par le régime des Duvalier, les premières mesures effectives sont mises en place au milieu des années 80, tout de suite après leur départ. D’autres mesures viendront les compléter dans le cadre d’autres accords signés avec les IBW, dont il y a lieu de rappeler quelques uns.

-  Au tournant de 1986, un programme d’assistance de trois années est signé avec le FMI dans le cadre du programme de la Facilité d’ajustement structurel (FAS) ; un crédit pour la reprise économique (ERC) est accordé par la Banque mondiale complété par des crédits bilatéraux de l’USAID. Ces accords ont visé la stabilisation macroéconomique et une meilleure allocation des ressources pour stimuler la croissance.

-  En août 1994, est signé à Paris avec les principaux bailleurs de fonds un programme d’urgence et de redressement économique, en prévision de la fin de l’embargo et du retour à l’ordre constitutionnelle qui a été interrompue à la suite du coup d’état du 30 septembre 1991.

-  En octobre 1996 est signé à Washington, avec le FMI un nouvel accord dans le cadre de la Facilité d’ajustement structurel renforcé (FASR).

Sous couvert de ces accords il était question d’appliquer les reformes de fond (commerciale, fiscale, monétaire, financière, ...), issues de stratégies de développement libérales qui fondent le fameux « consensus de Washington » [5]. Ces réformes néolibérales, comprenant un ensemble particulier de mesures, sont mises en place, de gré ou de force, selon les circonstances. Les recommandations politiques forment ce consensus pour « réformer » les économies en crise sont :

La discipline budgétaire/ L’acheminement des dépenses publiques dans des directions qui promettent aussi bien une croissance économique qu’une répartition égale des revenus/ Des réformes fiscales comportant des taux d’imposition maximaux peu élevés et une large assiette fiscale/ Une libéralisation des marchés financiers/ La création d’un cours du change stable et compétitif/ La libéralisation du commerce/ L’abolition des barrières à l’entrée sur le marché et la libéralisation des investissements directs étrangers (égalité de traitement entre les entreprises étrangères et celles du pays)/ Les privatisations/ La déréglementation/ La protection de la propriété privée. (Cf. : Horizons et débats, numéro 22, octobre 2003)

Mise en œuvre & résultats

Les gouvernements haïtiens rechignent toujours à appliquer les mesures consenties avec les institutions internationales. Du moins c’est cette impression qu’ils font passer au niveau national. C’est une forme de déresponsabilisation dont ils ont le secret et qui leur permet de conserver une certaine légitimité politique. Toutefois, loin de ce camouflage pour usage interne, leurs positions officielles vis-à -vis de leurs interlocuteurs vont toujours dans le sens d’une acceptation des conditions soumises.

Du paquet de mesures, les autorités politiques et économiques haïtiennes se sont concentrées, entre autres, sur la privatisation des entreprises publiques ou leur fermeture le cas échéant ; le gel de la masse salariale et la réduction des effectifs du secteur public ; la déprotection des industries domestiques ; l’élimination des barrières douanières et des restrictions quantitatives ; la libéralisation du marché des capitaux, etc. De façon explicite, l’assistance internationale a été conditionnée aux progrès réalisés dans leur application.

Dans une lettre d’intention adressée au FMI en 1998 (disponible sur le site de l’institution) le gouvernement haïtien faisait part de sa détermination à aller jusqu’au bout des reformes structurelles qui ont été convenues. Ses intentions étaient clairement exprimées dans cette correspondance.

Nous reprenons les résultats de quelques mesures qui ont été appliquées dans le cadre des reformes structurelles de la FASR, avec l’appréciation du gouvernement de l’époque qui se donnait des notes de satisfaction en mettant en avant certains progrès enregistrés en matière de stabilisation macro-économique et de réformes structurelles dans le cadre du programme pour 1997/98 qui était suivi de près par les services du FMI. A- Au niveau macro-économique :
-  « le taux d’inflation, en glissement annuel, est passé de 17% en septembre 1997 à 8,3% en septembre 1998 (comparé à un objectif de 12% sous le programme), et

-  la croissance est estimée à 3,5% (au lieu des 2% programmés) sous l’effet de la forte hausse des exportations et d’une reprise au niveau du secteur agricole due à de meilleures conditions climatiques.

-  Les réserves de change nettes se sont accrues de 33 millions de dollars EU (alors que le programme n’envisageait pas de changement).

-  Le déficit de l’administration centrale a été contenu à 1,3% du PIB (1,1 pour cent sous le programme) (...). ». B- Au niveau des réformes structurelles :
-  « (...) La loi sur le départ volontaire et la retraite anticipée de la fonction publique a été publiée au Moniteur (journal officiel) à la mi-mai 1998. Dans le cadre du programme, un objectif avait été fixé pour le départ et la formation d’au moins 5.000 agents de la fonction publique (soit environ 10 pour cent des employés de l’Etat) avant fin septembre 1998. En définitive, à fin octobre 1998, quelques 5.200 agents ont quitté la fonction publique et les 200 autres devront partir d’ici mi-décembre 1998. [6]

-  Au cours de l’exercice 1997/98, des progrès ont également été enregistrés dans la modernisation des entreprises publiques. La privatisation de la minoterie est achevée et les procédures de capitalisation de la cimenterie ont été finalisées.
-  Avec l’assistance de la Banque Mondiale, de la BID et de l’USAID, les préparatifs techniques continuent en vue d’une modernisation des principales entreprises publiques (port, aéroport, et compagnies de téléphone et d’électricité). » Insignifiance des résultats

Les résultats économiques obtenus depuis les premières mesures de stabilisation jusqu’au second accord d’ajustement (programme FASR) se sont avérés à la fois insignifiants et éphémères. Sur courte période, les améliorations n’ont duré qu’un laps de temps comme le montrent les principaux indicateurs macroéconomiques (PIB, balance des paiements, prix à la consommation, IDE) de l’exercice fiscal 1986-87 ou ceux de 1997-98. La Banque mondiale l’admet. On peut lire dans sa Fiche sur le pays (disponible sur son site) qu’« après le retour de l’ordre constitutionnel en 1994, le gouvernement a adopté un Plan d’urgence de relance économique (PURE) qui, dans une certaine mesure, a réussi à redresser l’économie et à améliorer les indicateurs économiques au cours de la période de 1995 à 1998 (...). Le PIB en termes réels n’a enregistré aucune croissance au cours de la période de 2000 à 2003, l’inflation était en moyenne de 17 pour cent (y compris une augmentation des prix des produits de base), et le déficit des finances publiques (hors dons) atteignait en moyenne 3,1 pour cent du PIB ».

Les reformes économiques engagées depuis plus de vint ans n’ont pu freiner le déclin amorcé à la fin des années 70. Elles ont échoué dans leur tentative de stabiliser l’économie haïtienne voire de la relancer. Cette économie a considérablement régressé affichant une croissance moyenne insuffisante, et déclinant sur des périodes plus ou moins longues (-1,04% pour la période 1986-1997) pendant que la population se multiplie au rythme annuel d’environ 2%.

-  Entre 1980 et 1998, le PIB per capita, en dollar de 1995, a chuté de plus d’un tiers passant de 607 à 370 USD (PNUD, Rapport IDH 2000) ;

-  le revenu individuel moyen s’est infléchi de l’ordre de -2,6% durant la période 1980-1990.

-  Au niveau sectoriel, on a assisté à la déroute des secteurs agro-industriels au profit de l’informalisation de l’économie. Leur contribution dans la formation du PIB national n’a pas cessé de décliner (20% en 1999 pour le secteur industriel contre 38% dix ans en arrière).

-  La croissance du secteur agricole n’oscille qu’entre 1 et 2% et l’agriculture perd de plus en plus de ses capacités pour assurer sa principale fonction.

-  La balance des biens et service a maintenu sa tendance déficitaire et s’est détérioré depuis 1995 en maintenant un solde négatif qui dépasse annuellement les 500 millions de dollars.

Il est né une véritable économie de débrouillardise maintenue sous perfusion moins par l’aide internationale que par la manne des transferts des expatriés haïtiens, estimée annuellement entre 800 millions et un milliard de dollars américains.

Un constat d’échec

Le constat est clair. Les programmes d’ajustement structurel mis en application par les différents gouvernements qui se sont succédés depuis plus de deux décennies à la tête du pays n’ont pas réussi à rendre compétitif l’économie dans ses différentes composantes. Ils n’ont pas réussi à dynamiser le secteur privé, à relever et maintenir une croissance durable, à multiplier les exportations ; à contrer la baisse des revenus, le déficit de la balance commerciale et assurer la sécurité alimentaire. Charles Cadet (1996) dans une étude pour l’Unicef souligne que sur le plan économique, l’application aveugle du credo libéral s’est révélée désastreuse pour le pays alors qu’à l’évidence les conditions de production n’autorisaient nullement une ouverture intégrale de l’économie.

Le résultat le plus important et le plus significatif de l’application de ces programmes est de classer Haïti parmi les économies les plus ouvertes au monde à la suite de l’adoption d’un régime commercial ultralibéral avec toutes ses conséquences les plus visibles. Le pays s’est transformé en un pays d’importation et s’est enfoncé davantage dans le cycle de dépendance vis-à -vis de l’extérieur. Il suffit de jeter un regard sur le secteur agricole en général et le sous-secteur de la riziculture en particulier pour mettre à nu cette dépendance qui trouve écho dans la situation d’insécurité alimentaire actuelle.

Toutefois, il y a lieu de rappeler que ces programmes n’ont pas faits que des perdants. Il y a eu des bénéficiaires en dépit de leur faible nombre. Selon McDowan (1997) « les politiques d’ajustement structurel n’ont profité qu’aux intérêts d’un petit groupe composé de prêteurs, de quelques investisseurs étrangers et consommateurs privés, et une partie de l’élite haïtienne au détriment de la grande majorité du peuple ».

Pour justifier l’échec de ces programmes un ensemble d’éléments, multiples et variés, sont souvent mis en avant. Il s’agit par exemple des éléments tels que des monnaies surévaluées, des dépenses publiques massives, une politique commerciale introvertie, l’instabilité politique, la baisse des termes de l’échange, la baisse des transferts, la mauvaise utilisation des prêts, la mauvaise gouvernance, l’état des infrastructures. L’on est en droit de se demander si le paquet de mesures dicté par les institutions de Bretton Woods appuyés par leurs alliés de la coopération internationale était de nature à surmonter les nombreuses contraintes qu’elles ont elles-mêmes identifiées ?

Des causes de cet échec

Les nombreux constats effectués par rapport à l’implémentation des programmes d’ajustement structurel dans les pays en développement ont confirmé leur échec. Si ce constat d’échec est unanimement partagé - y compris les promoteurs de ces programmes - les opinions et les analyses produites divergent quant à leurs causes. Nos propos se limitent à quelques arguments qui reviennent le plus souvent pour expliquer l’écart important entre les résultats prévus et ceux obtenus, l’insignifiance de ces résultats qui n’ont pas pu se maintenir dans le temps (durabilité) en Haïti. Il est admis qu’un certain nombre d’éléments ont agi défavorablement sur la vigueur des Programmes d’Ajustement Structurel dans les pays à faibles revenus. Dans une étude effectuée pour le compte du FMI en 1993, Schadler & Rozwadowsky ont souligné les facteurs tels que le manque de soutien et la faible volonté politique ; l’insuffisance des capacités administratives nationales de conception et d’application des réformes ; l’instabilité politique et le fléchissement des termes de l’échange pour expliquer ces résultats insignifiants.

En Haïti, l’échec des programmes d’ajustement structurel est, pour certains, attribuable à l’hostilité et l’instabilité de l’environnement sociopolitique au moment de leur mise en application, et aux déficiences institutionnelles. La banque mondiale met le doigt sur « les désaccords politiques », « le manque d’engagement aux réformes », « la faiblesse des institutions » pour expliquer la « diminution progressive de l’assistance extérieure », et de « l’investissement privé dans la dernière partie des années 1990 et au début des années 2000 ».

Pour d’autres, il découle essentiellement du manque de discernement, de l’inadaptation et de l’inadéquation des mesures proposées par rapport à la réalité haïtienne. Il est ici question d’un manque de gouvernance. Pour d’autres encore, cet échec découle du fait que le programme a été imposé par les bailleurs et a donc bénéficié de peu de soutien politique nécessaire pour l’adhésion de l’ensemble des acteurs nationaux [7]. Dans la pratique, les autorités politiques ont feint de s’y adhérer malgré leur engagement auprès des bailleurs. Conséquemment les PAS ont été appliqués de façon partielle et limitée ou fort souvent ont subies des interruptions volontaires ou provoquées.

En fait, l’échec des PAS en Haïti semble tenir plutôt d’une combinaison de facteurs : idéologique, politico-institutionnel et techniques. Nous pouvons, tenant compte du contexte haïtien, allonger la liste en y adjoindrant des éléments comme les orientations idéologiques de ces programmes économiques ; l’inadéquation des mesures proposées ; les périodes de leur application ; la myopie des dirigeants politiques ; le manque de préparation des acteurs nationaux, la minimisation de la dimension politique des réformes économiques, .... Il y a lieu de faire le point sur certaines causes qui nous paraissent très significatives. Nous gardons de vue que la réussite d’une politique (publique) par rapport à ses objectifs est fonction aussi bien de l’environnement international et interne que de la cohérence des mesures (police package), de l’ordre des séquences et de la rapidité de leur mise en œuvre. Nous sommes d’avis que ces facteurs ne peuvent qu’en partie expliquer l’échec.

- Influence des turbulences internes et conjoncturelles

Il est reconnu une relation entre la politique et la croissance économique. De l’avis de certains chercheurs, la croissance économique est influencée par des caractéristiques très diverses des systèmes politiques. L’environnement sociopolitique haïtien est caractérisé par des instabilités plus ou moins fortes suivant les périodes. Il est très souvent mis directement en cause dans l’échec des programmes d’ajustement structurel dans le pays. « Le manque de réussite de l’ajustement structurel en Haïti ne peut s’expliquer que par les difficultés de leur mise en œuvre effective dues essentiellement aux turbulences internes et conjoncturelles qui ont handicapé leur efficacité » insiste S. JACOB dans un travail académique sur les impacts de ces programmes en Haiti [8]. Ce qui est contestable dans la mesure où ces politiques ont toujours été lancées, pour une raison ou non, au cours des périodes de fortes instabilités et d’incertitudes.

En mettant en parallèle la chronologie des périodes de fortes turbulences et les différents engagements internationaux du pays nous observons que les principaux accords économiques impliquant les bailleurs de fonds multilatéraux, notamment sur le plan économique et commercial, ont été signé et mise en œuvre selon le cas durant des conjonctures de troubles. Au milieu des années 80, des reformes économiques d’inspiration néolibérale sont engagées peu de temps après la chute du régime trentenaire des Duvalier ; durant la décennie 90, la poursuite de ces reformes qui ont été renégociées ont servi comme conditions de retour au pouvoir du gouvernement issu des élections de 1990.

- Influence des périodes d’application

Il ressort que ces programmes économiques ont été mises en place au cours des périodes délicates et très particulières marquées pas le dysfonctionnement des structures démocratiques, la faiblesse institutionnelles et l’incapacité des gouvernements et acteurs organisés de la société civile, le secteur privé des affaires à bien interroger ces programmes et formuler, le cas échéant, des contre propositions ou des propositions alternatives. Loin d’être une simple coïncidence, la signature et la mise en œuvre de ces programmes durant ces périodes de tensions apparaît comme un choix délibéré de la part des organismes internationaux pour profiter de la faiblesse de l’Etat haïtien de manière à mieux imposer leur vision en court-circuitant les éventuels débats qui impliqueraient la prise en compte de différents points de vue.

- Recherche de bénéfices politiques ponctuels par les dirigeants

Motivés le plus souvent par des considérations politiciennes (préserver la légitimité politique, conserver l’appui des classe populaires, calmer les tensions socioéconomiques, limiter les risques de soulèvements en milieu urbain, etc.) les gouvernements ont abordé les reformes économiques structurelles suivant les bénéfices politiques qu’ils pouvaient tirer. Si certains dirigeants se sont lancés têtes baissées dans ces programmes, d’autant que certaines retombées étaient immédiates et profitaient à court terme à une grande partie de la population - ceux habitant les milieux urbains et disposant de revenus très bas, d’autres par contre ne se sont pas mis trop en avant dans sa mise en œuvre.

Dans le premier groupe, on retrouve les dirigeants militaires des années 80 qui ont relayé la stratégie axée sur les marchés extérieurs concoctées par l’agence américaine de développement (USaid) et les principales institutions multilatérales de financement (FMI, BM). Ils ont mis en place une politique d’accès à une alimentation importée à bas prix en ouvrant les frontières du pays - en abolissant les contingentements, les quotas pour les importations, tolérance de la contrebande, institutionnalisation du programme d’aide alimentaire par la création du Bureau de gestion PL480 en 1985 - et qui mis à mal la production céréalière et animale du pays. Rappelons qu’il s’agissait de réorienter les paysans-producteurs haïtiens, principalement les riziculteurs, vers les cultures de rente pour l’exportation.- pour cela il fallait accélérer la destruction des cultures vivrières en les soumettant à la concurrence déloyale américaine.

Dans le second groupe se loge les gouvernements des années 90 du mouvement Lavalas. Sous la protection des Etats-Unis, Aristide a pu réintégrer ses fonctions de président sous de mise en œuvre d’un agenda économique néolibéral. En dépit du fait qu’il y avait consenti, Jean-Bertrand Aristide laissait transparaître dans ses discours son désengagement de ces accords relatifs au programme d’ajustement structurel à la fin de son premier mandat.

Moins qu’une question économique, il y allait de la préservation de son capital politique. En 1997, F. GASPARD [9] a identifié un ensemble d’implications politiques liées aux politiques néolibérales mises en œuvre par le pouvoir Lavalas. Il a souligné entre autres conséquences, la paralysie du pouvoir exécutif en raison des divergences d’opinion entre la présidence et la primature, l’instrumentalisation du PAS par les différents acteurs et décideurs politiques, le renforcement de la mise sous tutelle de l’économie haïtienne par les bailleurs et surtout l’effritement de la légitimité politique du mouvement Lavalas et de ses principaux dirigeants, dont le Président Aristide. Ce dernier « a tenté de naviguer entre les exigences états-uniennes de réformes néolibérales et son propre engagement envers un agenda économique progressiste. En conséquence, il a perdu les faveurs d’une partie de sa base électorale et des élites US et haïtiennes ». (Yifat SUSSKIND, Haïti insurrection en cours, Février 2004 : http://risal.collectifs.net/article.php3?id_article=863)

- Interruption et Application partielle des mesures

Pour les institutions internationales, le manque d’efficacité enregistré dans les reformes en Haïti découle principalement des responsabilités nationales. Pour elles, les efforts ont été compromis par le fait que les mesures ont été soit appliquées partiellement soit interrompues à cause des troubles politiques au moment de leur application [10]. C’est en partie vrai mais n’explique pas tout. D’un coté, depuis 1986 et à plusieurs reprises, comme l’a déjà noté JACOB (ibid.), les mesures d’austérité ont toujours fait face à une double pression émanant respectivement des forces sociopolitiques nationales et des bailleurs internationaux qui conduisent à sa suspension et à sa reconduction, anéantissant les maigres avancées par des reculs. Les gouvernements n’ont mis en application qu’une partie des programmes, le plus souvent la partie qui est la plus facile à mettre en œuvre et à laquelle les bailleurs sont le plus souvent sensibilisés. Cette application à la carte des différentes mesures que contenaient les programmes de réformes économiques trouve écho dans leur mise en œuvre par le gouvernement d’Aristide, et ceci pour diverses raisons. Yifat Susskind (ibid.) a noté qu’ :

« (...) Aristide a satisfait certaines des exigences états-unienne, y compris la réduction des droits de douane sur le riz US qui a mené à la faillite des milliers de paysans haïtiens, et le maintien du salaire minimum en dessous du niveau de subsistance. Mais Aristide a résisté à la privatisation des ressources appartenant à l’Etat, en raison des protestations de sa base politique et de sa répugnance à abandonner le contrôle de ces sources de richesse ».

D’un autre coté, les bailleurs de fonds se sont à maintes reprises désengagés des accords qu’ils ont eux-mêmes tenus à faire signer. Comme cela a été plusieurs fois le cas. La suspension des financements officiels affecte autant les résultats que l’interruption des réformes :

« En effet lorsqu’un pays interrompt son programme, le FMI suspend ses décaissements et il très possible que cela entraîne un effondrement des ressources budgétaires, ce qui est justement ce qu’on devrait chercher à éviter. [Or] lorsque le FMI décide de suspendre ses décaissements, il est imité par les autres grands créanciers, notamment la banque mondiale et les donateurs bilatéraux. Cela aggrave considérablement la situation budgétaire et donne l’impression qu’il a eu raison de suspendre des décaissements. Il en résulte une longue période de blocage, suivie pas des négociations difficiles en vue d’une reprise des décaissements. » (Sachs et al. Cité par CNUCED (2000), Rapport 2000 sur les pays les moins avancés, Nations Unies, p. 117).

Ces différentes perturbations se répercutent sur la cohérence, la continuité et le calendrier de ces programmes, en plus de la capacité des gouvernements à les mettre en œuvre. Cette situation correspond parfaitement au cas d’Haïti où l’ensemble des bailleurs avait coupé leurs aides en 1998.

- Incapacité du secteur privé national

Un autre facteur à considérer est l’incapacité du secteur privé haïtien. A l’instar des autres pays pauvres, les contraintes structurelles et la fragilité des institutions ont joué en défaveur de ce secteur, les empêchant de répondre adéquatement aux avantages que leur fournissaient les PAS. Toutefois, ceci n’explique qu’en partie le cas du secteur privé haïtien qui s’est montré incapable à anticiper voire à prendre le relais suite au retrait forcé de l’Etat. Cette incapacité est inhérente à la nature et au mode historique de fonctionnement de ce secteur en Haïti. Opaque, non concurrentiel, intérêt de famille, le secteur privé haïtien - dans la malice populaire appelé affairiste - a toujours su composer avec le système de prédation en place pour tirer un certain nombre d’avantages au moindre effort et avec le maximum de protection. [11]

“In 1985, nineteen families had a nearly exclusive right to import a variety of consumer goods, ranging from household items to certain foods. Some of them had a controlling share of the import of one or two items. A small numbers of families also had licenses to resell goods produced or imported by the public monopolies. For example, of the 222 individuals who retail flour produced by the government-owned flour mill, 6 individuals controlled 38 percent of total sales, 9 resold 12 percent, and 17 held 16 percent of the retails sales [...]. The additive effect of restrictions on export, import, and certain kinds of domestic trade was to create and sustain substantial wealth and power among very few families, perhaps numbering, between 100 and 200, and lower but nonetheless important levels of wealth and local power among few thousand†(Simon FASS (1988), Political Economy in Haiti : The Drama of Survival. New Brunswick, N.J.:Transaction Books, pp. 30-32)

Agro-Exportateurs et industriels dans les premières heures, ils se sont pour la plupart depuis l’ouverture des frontières mués en importateurs des produits agroalimentaires qu’ils produisaient dans les entreprises de substitutions aux importations (sucre, huile, ciment, etc.). Ce qui pousse bon nombre d’observateurs à penser aussi à la (re)structuration de ce secteur compte tenu de ses performances.

- Problèmes de séquences et pratiques discriminatoires

La séquence des mesures adoptées tient une place de choix pour la réussite d’une politique ou d’un programme. Les solutions préconisées dans le cadre de ces programmes en Haïti se sont avérées mal inspirées par rapport à la situation qui prévalait dans le pays. La séquence de ces mesures n’allait pas dans le sens de leur réussite. On peut prendre en exemple la déprotection des marchés nationaux qui a précédé leur consolidation, alors que l’objectif était de relancer les exportations. Le pays n’était pas du tout prêt pour la concurrence avec l’extérieur. Si à certains égards, il était nécessaire de casser les monopoles détenus par l’Etat prédateur et quelques monopoleurs privés (importateurs /exportateurs, distributeurs), de rationaliser et de libéraliser le régime commercial, il est évident que cette libéralisation, rapide et sauvage, ne constituait pas la panacée pour répondre aux distorsions.

Les mesures qui devraient favoriser le renforcement de l’économie nationale ou le remplacement des importations agroalimentaires ont été reléguées au second plan quand elles n’étaient pas tout bonnement ignorées. La libéralisation agricole a ainsi précédé les politiques d’augmentation de la production qui n’existait que dans les discours. A juste titre Alex Bellande [12], s’est interrogé sur les moyens qui ont été effectivement mis en place pour relancer une production agricole en recul progressif depuis le début des années 70 et atteindre les objectifs d’exportation fixés. Il a noté que « rien n’a été fait pour aplanir les obstacles physiques au développement des circuits formels d’exportation (infrastructures : réseaux de communications, électricité ; structure d’appui à la production agricole) ; aux contraintes financières et techniques des exploitations agricoles ».

Tout au contraire, il se pratiquait des politiques discriminatoires à l’encontre des zones rurales en général et du secteur agricole en particulier. Les crédits nécessaires aux investissements agricoles sont restés peu significatifs. Ces zones n’ont bénéficié que de manière très marginale aux différentes hausses du budget national et de l’aide internationale.

- Incohérence et myopie

En dehors de certains manquements, les autorités haïtiennes ont mis en œuvre les principales directives des programmes d’ajustement structurel. La manière dont les mesures ont été appliquées révèlent que les reformes ont manqué de cohérence, tout en privilégiant le court terme. Elles ont considérablement contribué à éroder les bases productives du pays en négligeant les rigidités structurelles en ce qui a trait, par exemple, à l’accès aux ressources productives des paysans- producteurs (crédit, foncier, engrais, pesticides, irrigation, etc.), au manque d’infrastructures, aux déficiences du système de distribution et de commercialisation. Ces PAS ont complètement négligé ces contraintes structurelles. Ils ont fait fi aussi du manque voire de la pénurie d’entrepreneurs nationaux, de la fragilité des institutions de marché, entre autres facteurs qui limitent la réponse positive aux incitations, pour privilégier les rééquilibrages économiques et financiers à court terme. Telle que comprise dans le cadre de la mise en oeuvre de ces politiques d’ajustement, l’option a été faite de laisser au tapis la grande majorité des actifs constituée par les paysans (deux sur trois) en bafouant leurs intérêts.

- Absence de stratégie nationale de développement

Depuis la fin des années soixante-dix Haïti est affectée par une situation de crise qui s’est répercutée à tous les niveaux, et qui a fait l’objet de diverses interventions. Ces interventions malheureusement se poursuivent encore de nos jours. Preuve que les solutions proposées manquent dans leur efficacité. Ce qui permet de faire une double constatation.

D’une part, il est observé que ces programmes d’ajustement structurel se sont substitués aux efforts de développement nécessaires pour faire sortir le pays de la situation de crise générale. Au moment de leur implémentation, il n’existait aucun plan national. Cette substitution a été facilitée, d’un coté, par les rôles que se sont attribuées les institutions de Bretton Woods dans l’élaboration et le financement des stratégies de développement dans le pays ; d’un autre coté, par la démission et l’irresponsabilité des gouvernants qui attendent de l’extérieur des solutions aux problèmes internes au lieu de travailler à une stratégie nationale répondant aux aspirations des différents acteurs. Depuis plus de vingt ans, le FMI et la banque mondiale jouent les premiers rôles dans la gestion des questions économiques et de développement en général. Ces programmes d’ajustement structurel ont marqué la fin des plans quinquennaux de développement. Ils s’y sont substitués et servent aujourd’hui de politique économique des gouvernements.

D’autre part, on s’est focalisé sur la dimension économique dans la gestion de la crise haïtienne, alors que cette dernière concernait la société toute entière aussi bien les secteurs productifs que sociaux, la politique et l’environnement. Ces programmes d’ajustement structurel ont constitué un palliatif à l’absence d’une vision stratégique nationale au moment de leur implémentation. Ainsi cette vision réductrice pour gérer les crises sur des bases essentiellement économiques permet de mettre en évidence les limites d’une gouvernance économique peu sensible aux dimensions du développement durable (Pnud-Haiti. 2002, pp. 140-141).

- Inadéquation du modèle néolibéral

« Si Haïti ne se tourne pas vers une politique d’exportation à outrance, notre économie continuera à stagner avec comme conséquences probables des tensions sociales et politiques extrêmement aigues » avait martelé Henri Nampy, Président du Conseil national de gouvernement (CNG) qui dirigeait le pays au départ de Duvalier, en novembre 1986 dans son intervention à la conférence annuelle sur la CBI à Miami. En regard du contexte haïtien, compte tenu des résultats obtenus, nous ne pouvons nous empêcher de questionner la pertinence de ce modèle de développement d’inspiration néolibérale qui a été mis en place : orientation vers l’extérieur.

Ce modèle, loin de proposer des solutions de rupture avec les mécanismes de la reproduction de la pauvreté et des inégalités, de la dépendance du pays vis-à -vis de l’extérieur, a mis plutôt accent sur des stratégies d’exportations des produits primaires, la production manufacturière et la sous-traitance. La critique de DUPUY (Haiti in the World Order, 1996) dans son ouvrage mérite d’être rappelée.

Pour lui ce modèle de développement ne peut que renforcer le sous-développement et la dépendance d’Haïti à l’égard des donateurs et des Etats-Unis, - notamment en raison des difficultés à créer les conditions d’un développement intégré en absence de lien en amont et en aval, entre le secteur manufacturier et les autres secteurs domestiques ; la fragilité et la vulnérabilité de l’orientation vers l’extérieur du fait de la dépendance de la production et des exportations par rapport à la demande américaine. Ce qui conduit limiter les possibilités sur les relations intrarégionales et par conséquent ne saurait promouvoir une croissance équilibrées, durable et équitable en Haïti. [13] Les constats de Joseph Stiglitz précisent encore davantage le manque de pertinence du modèle : « La croissance propulsée par les exportations était la caractéristique de la région du monde qui avait le mieux réussi, l’Asie du Sud-Est, mais les politiques qu’elle avait suivies étaient bien éloignées du type de « libéralisation du commerce » qu’on mettait en œuvre en Amérique latine. Les pays latino-américains se concentraient sur l’ouverture de leurs marchés aux importations, pas sur la promotion des exportations : trop souvent, les emplois étaient détruits et non créés. » [14].

Le nécessaire débat sur les politiques de développement en Haïti

Les programmes d’ajustement structurel sont passés à coté de leurs objectifs, c’est une évidence qui est unanimement partagée [15]. De l’espérance du cercle vertueux (des prêts d’ajustement, associés à des mesures de réformes et la restauration de la santé fiscale, pour rétablir l’investissement et accroître la productivité ... avec des incidences positives sur la compétitivité sur les marchés étrangers ...), l’on a aboutit à un cercle vicieux qui se manifeste par l’augmentation de l’endettement, la diminution des investissements, la chute des exportations. Cette convergence de vue s’arrête au constat d’échec, qui est différemment expliqué. Nous avons essayé de faire fait le point sur quelques facteurs généralement mis en avant pour expliquer la faible compétitivité de l’économie, sa croissance insignifiante.

S’il est vrai que les PAS ont été mis en œuvre en Haïti sous fortes contraintes durant des moments délicats, et qu’ils ont fait l’objet de pressions émanant d’acteurs nationaux et internationaux qui ont joué en leur défaveur, ces constatations ne suffisent pas pour expliquer son insuccès. Ni celle qui limite la responsabilité aux autorités politiques haïtiennes par incompétence, arguant que les gouvernements se sont abstenus d’appliquer les mesures proposées ou de ne pas les avoir fait correctement.

Il est tout autant vrai que les pays qui ont réussi le mieux dans leur développement, sont ceux qui n’ont pas suivi, à la lettre, « tèt bese », les stratégies prônées par les IBW, les tendances dominantes, à l’instar des pays du sud-est asiatiques où l’Etat a joué le rôle déterminant. « Tout au long de leur processus de croissance et de d’industrialisation, Taiwan et la Corée du Sud ont fait exactement le contraire de tout ce que proposent les néo-liberaux, Banque Mondiale et fonds Monétaire International en tête » soutient l’économiste haïtien Fritz DESHOMMES. Tel a été aussi le cas lors de la dernière crise financière asiatique : « Les pays qui ont le mieux réussi pendant et après la crise asiatique ont été ceux qui n’ont pas suivi la recette standard du FMI et du Trésor [américain] » [16].

Ce qu’il faut faire : Renforcer l’Etat

La situation actuelle se résume à la désarticulation de l’économie, le renforcement de la dépendance vis-à -vis d’acteurs externes et la généralisation de la pauvreté. Le pays dispose d’un Etat très affaibli, aux capacités très réduites et de plus en plus incapable de faire face à sa mission fondamentale. Compte tenu des conditions actuelles du pays, il y a lieu de s’interroger sur l’existence d’issues possibles, sur ce qu’il convient de faire. Les réformes économiques sont certes nécessaires, voire primordiales, mais ne peuvent se faire n’importe comment. Il est indispensable à ce que l’ensemble de la population ait le sentiment de partager la responsabilité des dites reformes. Et, cette pleine participation et l’engagement entier de la population ne peuvent être obtenus que dans la mesure où les dirigeants consentent à établir un consensus sur les objectifs nationaux sur le plan économiques et social, basé sur une vision commune de la société.

Il est indispensable que l’ensemble des acteurs du pays se mobilise pour débattre du futur du pays en terme d’orientations économiques, sociales et politiques. Il ne saurait question de recette miracle pour faire sortir le pays du cercle vicieux dans lequel il se trouve. Nous sommes loin d’avoir une réponse unique et toute faite. Toutes les pistes méritent d’être explorées, discutées avant d’aboutir au choix final qui doit se faire de manière concertée. Ce qui devrait faciliter leur implémentation. Au-delà des nombreuses critiques formulées à l’encontre du modèles de développement d’inspiration néolibérale en place depuis plus de vingt ans, il faut admettre qu’il n’existe peu ou prou de politiques alternatives cohérentes aux réformes libérales soutenues par les institutions internationales.

S’il est reconnu la nécessité du marché, de la compétitivité, de l’initiative privé, il s’avère aussi important à ce que Haïti soit muni d’un Etat fort et compétent, et aussi d’un véritable secteur privé muni des attributs nécessaires, n’encourageant pas la corruption et le clientélisme. Nous reprenons ces vœux de Deshommes datant d’une dizaine d’années qui s’inscrivent dans cette nécessité, dans lesquels il plaide

[...] en faveur d’un Etat fort, effectif et efficace. Un Etat fort, pas tellement de sa puissance de feu mais surtout de sa légitimité et de sa capacité à forger, à établir et à renouveler un consensus démocratique autour de ‘‘l’intérêt national’’. Un Etat fort pour orienter, réguler, coordonner et garantir une authentique liberté économique.... Un Etat fort économiquement, administrativement, institutionnellement, politiquement. Un Etat qui ait les moyens de sa politique, qui puisse assurer l’application de ses décisions, gérer honnêtement et efficacement l’aide internationale, s’opposer aux monopoles financiers, commerciaux, industriels, à la corruption et tous autres facteurs de blocage... Un Etat au service de la Nation.

Les nouvelles politiques des bailleurs

Aujourd’hui les institutions internationales tentent de coordonner leurs efforts en conditionnant la coopération internationale à la réalisation d’un document de stratégies de réduction de la pauvreté (DSRP), qui exige pour sa réussite la participation active de l’ensemble des acteurs du pays. Il est demandé au gouvernement d’élaborer une stratégie anti-pauvreté de concert avec la société civile. Cela constitue, dans une certaine mesure, une nouvelle orientation et une nouvelle façon de faire des institutions internationales. La preuve aussi que l’économie ne peut être dissociée de la politique.

En dépit de ces avancées de la part des IBW, des interrogations de fonds demeurent quant aux orientations de ces stratégies, aux politiques à mettre en place, aux mesures à prendre pour lutter contre la pauvreté en Haïti et la réduire. Y aura-il une rupture avec les PAS ou s’agira-il à mieux les approprier ?

En terme de perspectives, il y a lieu d’espérer que les nouveaux programmes des IBW centrés sur la pauvreté et présentés comme étant plus efficace que les PAS, permettront à Haïti de conduire des politiques de développement qui soient favorables à la majorité que représente le monde rural. Nous pensons que l’élaboration du DSRP offre un bon prétexte pour initier et mettre en place le débat national sur les politiques de développement à implémenter dans le pays.

Certaines conditions demeurent indispensables pour faciliter ces démarches telles que la stabilité politique, l’établissement d’un gouvernement démocratique ayant la confiance des acteurs et favorisant leur participation. C’est avec ces conditions que l’on peut envisager la (re)construction et le développement du pays.

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Références bibliographiques

-  CADET Charles (1996). Crise, paupérisation et marginalisation dans l’Haïti contemporaine, Unicef, Port-au-Prince
-  CNUCED (2000). Rapport 2000 sur les pays les moins avancés, Nations Unies.
-  DUPUY Alex (1996). Haiti in the New World Order, Westview Press, Boulder.
-  DESHOMMES Fritz (1995). Néolibéralisme, crise économique et alternative de développement, 2e édition.
-  GUILLAUMONT Patrick (1985). Croissance et ajustement, les problèmes de l’Afrique de l’Ouest, Economica.
-  LUNDY Pascal Pecos (2003). Crises, réformes économiques et Pauvreté en Haïti. Mémoire de DEA, IUED, Genève
-  PNUD - HAITI (2002). Rapport national sur le développement humain. La bonne gouvernance : un défi majeur pour le développement humain durable en Haïti.

Notes

[1] Agroéconomiste
pascallundy@hotmail.com
Avril 2006 (texte revu et actualisé. Version antérieure publiée dans le Nouvelliste en 2003)

[2] Ambassadeur des Etats-Unis en Haïti au début des années 80, lors d’une conférence sur l’Initiative pour le Bassin Caraïbe (CBI). Propos rapporté par Fritz DESHOMMES.

[3] D’un point de vue technique, il s’agissait de l’ajustement durable de la balance des paiements obtenu au moyen d’une adaptation des structures économiques (principalement les structures de production), c’est-à -dire autrement par une réduction de la croissance économique ou par un recours accru ou excessif aux capitaux extérieurs (voir Guillaumont, 1985).

[4] La faiblesse de cet endettement (comparé aux autres pas latino-américains) s’explique surtout par le fait que la modèle qui a valu au pays des taux de croissance significatifs durant les années 70 recourait peu aux capitaux étrangers.

[5] La notion de « consensus de Washington » est créée en 1999 par l’économiste John Williamson. Sous ce nom, il a résumé tout ce qu’il considérait comme consensus entre le Congrès des Etats-Unis, le FMI, la Banque mondiale (dont leur siège se trouve à Washington) et d’importantes « fabriques à penser ». Une dizaine de recommandations politiques forment ce consensus concernant la « réforme » d’économies en souffrance.

[6] Il était prévu dans le cadre de la modernisation de la fonction publique le départ volontaire d’environ la moitié des 45 000 fonctionnaires. Cf. Haïti : Stratégie de reconstruction économique et sociale, préparé par le gouvernement haïtien et présenté aux bailleurs de fonds à paris en août 1994 plus connu sous le nom de Document de Paris.

[7] Dans les années 90, un ministre assimilait la mise en œuvre de ces politiques par son gouvernement à « une opération chirurgicale sans anesthésie » qu’on ne pouvait éviter.

[8] JACOB Sergot (2000), Ajustement structurel en Haïti : évaluations et études d’impacts, Mémoire de master, IGPD, Anvers, Belgique.

[9] GASPARD Fritzner (1997), Les implications politiques d’un programme d’ajustement structurel en Haïti après le retour au pouvoir du President Aristide, Mémoire de DES, IUED, Genève

[10] « Malheureusement, le redressement économique n’a pas résisté à la crise politique de 1997. Les désaccords politiques, un manque d’engagement aux réformes, la faiblesse des institutions et la perte de confiance des investisseurs ont eu pour résultat une diminution progressive de l’assistance extérieure, pourtant vitale, et de l’investissement privé dans la dernière partie des années 1990 et au début des années 2000. Cette période a été caractérisée par une chute de l’investissement privé et de l’aide extérieure ainsi que par l’arrêt des réformes structurelles. (Fiche-Pays de Haiti, par la Banque mondiale) » (Nous qui soulignons)

[11] Pour une vision plus large de ce secteur voir l’étude de Henri Bazin, actuellement ministre de l’économie et des finances, réalisé en 2000, Le secteur privé haïtien à l’orée du troisième millénaire : défis et nouveaux rôles, Imprimeur II, Port-au-Prince

[12] « Haïti : Paysannerie et pays aux abois. Les difficultés de reproduction d’un modèle » in M. DUFUMIER (Dir.) (2002), René Dumont, Un agronome dans son siècle, Paris, Karthala.

[13] Voir le chapitre intitulé « A critique of the Neoliberal Development Model » pp. 40-43.

[14] Quand le Capitalisme perd la tête, Fayard, 2003.

[15] Par ces programmes, les IBW entendait rétablir la balance extérieure courante et un niveau de dépenses viables de manière à réduire les baisses de production à court terme et à préserver la capacité des économies nationales à poursuivre leur croissance (ou renouer avec) pour assurer le remboursement des emprunts contractés.

[16] Comme la Chine, la Malaisie. « Le pays qui a suivi le plus fidèlement les prescriptions du FMI et du trésor, la Thaïlande, commence à peine aujourd’hui à retrouver le PIB qu’il avait une demi-décennie avant la récession ». cf. Joseph Stiglitz, ibid., p. 376.