Perspectives

Haïti/Urbanisation : Décentraliser, une urgence pour Port-au-Prince et les provinces


lundi 4 juin 2018

Par Nancy Roc

Pour AlterPresse

Le 12 janvier 2010, la ville de Port-au-Prince a été dévastée par un séisme de 7.3 sur l’Échelle de Richter, faisant plus de 300 000 morts, 300 000 blessés et 1,2 million de sans-abris. Tous les spécialistes s’accordent à dire que le bilan de cette catastrophe naturelle était principalement dû à « l’absence de constructions et d’infrastructures solides, l’occupation anarchique de l’espace urbain par les populations et les nombreuses irrégularités incontestées observées dans le domaine de l’urbanisme ». [1] Au-delà du drame humain de ce séisme sans précédent, cette catastrophe avait offert aux dirigeants haïtiens, centraux et municipaux, de reconstruire la capitale et les villes de provinces affectées, en créant des villes et des espaces urbains organisés et planifiés. Huit ans plus tard, fort est de constater que l’espace spatial de la capitale et des villes de provinces ne fait que s’aggraver.

Après le Mexique et Trinité-et-Tobago, Haïti est désormais le troisième pays le plus urbanisé de l’Amérique latine et les Caraïbes. Alors que 90 % de la population vivait en milieu rural dans les années 50, plus d’un haïtien sur deux vit à présent en milieu urbain. Chaque année, plus de 133,000 habitants quittent les zones rurales pour s’installer en ville, révèle le rapport de la Banque Mondiale intitulé « Les villes haïtiennes : des actions pour aujourd’hui avec un regard sur demain » [2]. Sans contrôle et planification, la population s’établit dans de nouvelles zones avant que l’État et le secteur économique ne placent les infrastructures urbaines et les services de base. La charrue est donc placée avant les bœufs et l’urbanisation s’anarchise de jour en jour.

Les villes en Haïti ont clairement besoin de renforcer leurs finances municipales si elles veulent être en mesure de combler le déficit en services et en infrastructures urbaines et de s’adapter à la croissance de la population urbaine. Or ceci demande que la décentralisation, prévue par la Constitution de 1987, se concrétise urgemment. A défaut, le bilan du séisme de 2010 pourrait se révéler être une peccadille par rapport au futur des Haïtiens.

Une urbanisation menaçante

Depuis 2010, dans l’aire métropolitaine, les nouvelles zones telles que Corail Cessless ou Canaan ont connu une occupation et urbanisation anarchiques accompagnées d’une explosion démographique ; le tout, sans l’application d’un plan directeur. Corail Cessless est en train de se transformer en un nouveau bidonville qui menace d’éclipser Cité Soleil, le plus grand et le plus violent bidonville du pays. Quant à Canaan, c’est un nouveau paysage désolé qui a vu sa population exploser en huit ans. Située à 18 kms de la capitale, cette zone à vocation agricole était habitée par moins de 2.000 personnes. Aujourd’hui, il y a eu une mutation d’une zone agricole à une zone résidentielle de 200.000 habitants. Les terrains, déclarés d’utilité publique par le président René Préval, ont été sauvagement occupés et ont transformé Canaan en une immense zone informelle ; une ville sans gouvernement où les habitants tentent de survivre malgré eux et malgré tout. Depuis le séisme, les dirigeants nationaux d’Haïti ont permis à la ville d’exister, mais l’ont ignorée. « Pendant ce temps, les trois municipalités locales sur lesquelles la ville s’étend se battent entre elles pour le contrôle de Canaan, tandis que les résidents forment des comités dans une tentative de mettre de l’ordre dans leurs communautés », témoigne le journaliste Jakob Kushner [3], qui vient dy mener une longue investigation. Selon lui, le manque de gouvernance de Canaan pourrait la mener à sa perte. « Les résidents aspirent à enregistrer leurs maisons et leurs entreprises, à payer des impôts pour obtenir la reconnaissance de l’État. À leur tour, ils exigent des services que seul un gouvernement peut fournir : les tribunaux, l’électricité, la sécurité. Jusqu’à ce que ces derniers soient fournis, des milliers de personnes continueront à migrer vers une ville sans noyau », prédit-il. L’échec du gouvernement haïtien à reconnaître Canaan comme une municipalité indépendante et à vendre des titres fonciers est l’exemple concret d’une catastrophe non naturelle.

A cette réalité vient se greffer la dernière étude menée par 27 chercheurs haïtiens et étrangers des universités catholique de Louvain, de Montréal, d’État d’Haïti, de CTPEA et de l’Université Quisqueya. « En 2030, l’aire métropolitaine sera habitée par plus de 5 millions d’habitants avec des bidonvilles caractérisés par la précarité du bâti et du milieu d’accueil. Ce sont donc 20 000 logements, pour répondre aux besoins, qui seront construits chaque année, non pas par des industries patentées mais par la population elle-même. Sans aucune planification, sans politiques publiques adéquates, on se dirige tout droit vers le précipice », s’alarme Le Nouvelliste, le plus ancien quotidien d’Haïti, à la Une de son édition du 23 mai 2018. [4]

Face à la concentration et l’explosion démographique de Port-au-Prince, aucune politique publique n’a été mise en place par les différents pouvoirs publics (centraux et municipaux) en terme d’aménagement urbain ; en témoigne le centre-ville de la capitale, totalement délaissé ‘’au profit’’ des communes de Delmas et de Pétion-Ville, alors que le cœur de Port-au-Prince aurait dû être reconstruit et revitalisé à travers une vraie réforme urbaine. Conséquences ? Les constructions anarchiques continuent de pousser comme des champignons, les bidonvilles s’étendent de plus en plus sur les mornes encerclant la ville, l’insalubrité est devenue incontrôlable, la circulation est chaotique ; bref, Port-au-Prince est invivable et désormais classée comme la ville la plus sale au monde [5].

La deuxième ville. Cap-Haitien, n’est pas mieux lotie : l’insalubrité accueille tous les visiteurs, de l’entrée de la ville jusqu’au bord de mer, alors que le Cap-Haïtien est la première ville touristique d’Haïti. En 2016 déjà, le Nouvelliste soulignait que celle-ci « se dirige lentement vers une implosion, la bidonvilisation à outrance, la multitude de marchés ambulants à chaque coin de rue, les montagnes de détritus, la circulation chaotique, l’environnement dégradant, les embouteillages monstres, la mauvaise qualité de l’air ambiant, l’insécurité en plus de tout cela constituent autant de facteurs négatifs qui n’encouragent nullement les investisseurs [6] ». A ce triste constat s’ajoute un point sombre d’importance : l’évolution économique ne suit pas l’urbanisation et le Produit intérieur brut (PIB) diminue de 0.8% par année. « L’économie haïtienne n’a pas évolué de façon favorable. On voit que la proportion des exportations sur le PIB était de 12% en 1960. En 1985, elles ont été évaluées à 13%, en 2000 à 10%, en 2015 et 2016 à 12%. Cela n’a pas changé », souligne la dernière étude sur Port-au-Prince. [7]

Quid de la loi-cadre sur la décentralisation ?

Le nœud gordien de la transformation des villes est l’argent car il est indispensable au financement des communes et l’outil pour cela est la décentralisation commandée par la Constitution de 1087. Toutefois, malgré la publication- en 2006 sous le gouvernement provisoire Bonniface-Latortue - de 6 décrets sur le processus du renforcement des collectivités territoriales et de la décentralisation en Haïti, la loi-cadre n’a toujours pas été votée. Quant au budget 2017-2018 de la République, il accorde 94,3 % des dépenses de fonctionnement au département de l’Ouest, délaissant ainsi tout le reste du pays. Alors, après 30 ans, pourquoi tant de laxisme par rapport au vote d’une loi-cadre aussi cruciale pour le développement ?

Pour Jude Saint Natus, Spécialiste en Gouvernance et Réforme de l’État, « il s’agit d’un dysfonctionnement de l’État avec des pouvoirs qui sont en rébellion avec la République. Comment peut-on comprendre et expliquer que le Parlement haïtien adopte des lois électorales, que des conseils électoraux organisent des élections et que des gouvernements publient des résultats pour des maires, des CASECs, des ASEC et des délégués de ville, les installent, leur donnent un salaire, sans se soucier du cadre légal, technique et administratif dans lequel ils évoluent  ? », s’indigne-t-il. Si la décentralisation n’est pas la seule réponse à l’urbanisation incontrôlée des villes haïtiennes, pour l’ex-directeur général du Ministère de l’Intérieur et des Collectivités Territoriales, « avec un bon niveau de déconcentration des services publics qui responsabiliserait les directions départementales dans l’opérationnalisation des politiques publiques sectorielles (gestion budgétaire), l’État pourrait déjà faire une différence importante en matière d’efficacité et d’efficience, en garantissant aux citoyen(ne)s l’accès aux services de base de qualité. Cela demande de la part de l’État de penser stratégie et intérêt général », nous confie-t-il.

De son côté, Deus Deronneth, Député de Marigot (Sud-Est) et expert en administration des collectivités territoriales, pense que le budget de la République accordant 94,3 % des dépenses au département de l’Ouest, démontre que la décentralisation des finances publiques est loin d’être une réalité. « Aujourd’hui encore les institutions décentralisées ne reçoivent qu’une minable dotation de l’État. Pour l’administration, l’État central détient un minimum de moyens pouvant garantir son fonctionnement. Ce sont ces institutions financières : BRH, BNC et BPH qui soutiennent les politiques d’investissement de l’État central. Pour l’administration des collectivités territoriales, il n’y a pas d’institutions financières. Les politiques fiscales locales ne sont pas structurées. » [8].

Mais selon Frantz Ulysse, Maire-adjoint de la ville de Saint-Marc, le texte de la loi-cadre n’aurait en fait jamais été soumis au Parlement. « Par contre, on est en train de travailler sur les décrets (de 2006) au niveau du Sénat et ils seront ensuite transférés à la Chambre des députés », nous déclare-t-il. Cependant, pour lui, il est clair qu’il y a un blocage car la décentralisation donnerait trop de pouvoir aux maires, aux conseils d’administration de la section communale (CASEC) etc. « On en est aussi là parce que cela réduirait le pouvoir des députés. Or, il faut comprendre qu’un député joue aussi le rôle d’un maire. Avec la complicité du pouvoir central, il travaille à la place du maire car cela favorise le gouvernement lors des votes au Parlement », souligne-t-il. M. Ulysse, qui est également président de l’Association des Maires de l’Artibonite. Il croit que si la loi-cadre est votée et appliquée selon la Constitution, ce surplus de pouvoir n’existera plus..

Jude Saint Natus tient aussi à souligner la différence entre la décentralisation et la déconcentration : « La décentralisation va plus loin que la déconcentration, même si elles sont complémentaires. Par la déconcentration l’État délègue, tout en conservant la hiérarchie, mais il améliore son efficacité. Par la décentralisation, l’État partage ses responsabilités pour s’assurer d’une prise en charge de proximité des besoins des populations, tout en promouvant le leadership collectif. La Constitution prévoit donc d’être dans l’humilité et dans la reconnaissance de l’autre. Mais dans notre réalité, pour paraitre et se valoriser, il faut anéantir l’autre, comme si on partait de zéro. Il faut donc une nouvelle culture politique qui soit dans l’addition, dans la complémentarité, sans faire d’amalgame », souhaite le spécialiste en gouvernance et réforme de l’État.

Quand les illégaux priment sur les citoyens légaux

« La Constitution fait de la Commune une entité autonome administrativement et financièrement mais dans la pratique seules les mairies de 1ère classe ont du pouvoir », déplore Frantz Ulysse, Maire-adjoint de la ville de Saint-Marc. Il révèle que les mairies sont divisées en trois classes, selon la richesse des communes et leur capacité de collecter le plus de taxes possible. Pour ce faire il existe principalement deux moyens de collecter l’argent des contribuables : à travers la Contribution Foncière sur les Propriétés Bâties (CFPB) et la patente. « En Haïti, les mairies pourraient récolter plus de 4 milliards de gourdes par an (soit 59 millions 259,259.26 dollars américains au taux de HTG 67.5 pour $1 US) mais dans la réalité, elles ne collectent qu’un milliard à travers la CFPB (soit 14 millions 814,814.81 de dollars américains », regrette Frantz Ulysse. Ainsi, à la mairie de Saint Marc l’année dernière, « sur 25.000 propriétés bâties, nous avons pu récolter les taxes de 4.000 propriétés et c’était un record car, l’année précédente, c’était sur 2.000 ». Il explique ces chiffres par l’absence d’éducation de la population par rapport à ses devoirs civiques. « Par exemple, à Saint Marc, pour toutes les propriétés ayant 25 ans d’existence ou davantage, nous avons dû faire une vaste campagne pour encourager les gens à payer l’année dernière en leur promettant d’effacer leurs dettes sur les années précédentes ». Mais si la population est aussi réticente, n’est-ce pas aussi parce qu’elle ne reçoit aucun service de l’État ? « Oui, mais il faut prendre une décision : il y a l’équation services- taxes ou taxes-services. Si je ne perçois pas de taxes, comment puis-je fournir des services ? », questionne le maire-adjoint de Saint-Marc. « Il y a aussi la corruption qu’il faut combattre au niveau des mairies car lorsqu’un citoyen refuse de payer ses taxes et obtient de ne pas le faire en passant un appel à un député ou à un sénateur, cela ne peut pas aider. Nous sommes dans un pays ou les illégaux ont plus de droits que les citoyens légaux. Le problème est grave et il faut le résoudre en exigeant de la rigueur de la part de l’État et en menant des campagnes pour que les citoyen(nes) acceptent de faire face à leurs obligations ». Il dénonce les maires vassalisés par le Ministère de l’Intérieur et qui, par manque de moyens, sont asservis au pouvoir central, en particulier ceux émanant des mairies de 3ème classe : « ces mairies ont si peu de moyens, qu’elles n’arrivent pas à mobiliser la population pour payer ses taxes. Car, en plus des citoyen(ne)s, elles doivent pouvoir mobiliser les autres structures de l’État telles que la police ou la Direction Générale des Impôts (DGI) ; or, cette dernière n’est toujours pas décentralisée sur tout le territoire national », explique-t-il. Selon le maire-adjoint de Saint-Marc, cela pose des problèmes majeurs. Il donne en exemple le bureau de la DGI de Saint-Marc qui fonctionne au ralenti par rapport à l’immensité de sa tâche. « Autrefois, c’était la DGI qui percevait les taxes des marchés. Mais aujourd’hui, ce n’est plus le cas. Du coup, il y a des conflits entre les mairies et les CASEC. C’est le cas pour le plus grand marché de l’Artibonite : le Pont Sondé. Il se trouve dans la 5ème section communale de la commune de Saint-Marc mais, alors que la mairie devrait percevoir les taxes, les CASECS les veulent aussi. Ce genre de conflit empêche le bon fonctionnement de tout un chacun et c’est aussi pour cela que les marchés sont abandonnés à l’insalubrité ». Autre dysfonctionnement : « lorsque le ministre de l’Intérieur, Monsieur Max Rudolph Saint-Albin a pris ses fonctions, il a ordonné que la DGI s’occupe des terrains privés et publics. Mais, aujourd’hui, il y a des inspecteurs de la DGI qui livrent des terrains à leurs amis, connaissances ou membres de leurs familles. Dans ce cas, comment demander aux mairies de contrôler l’urbanisation anarchique ? », questionne-t-il. Pour le maire-adjoint de Saint-Marc, toutes ces dérives sont dues, entres autres, au vide juridique sur l’attribution des pouvoirs parce que la loi-cadre sur la décentralisation n’a pas été votée.

En attendant le vote de la loi-cadre, que faire ?

Si jusqu’à ce jour les dépenses publiques les plus importantes sont prévues à Port-au-Prince et dirigées vers les mêmes secteurs traditionnels de l’économie nationale, Jude Saint Natus pense qu’il y a un effort d’imagination à exercer pour rechercher les valeurs ajoutées et les incidences multi échelle des investissements publics. « Je peux citer deux exemples comme contribution aux efforts actuels de l’État. Dans le Nord-Ouest, plus précisément au Môle-Saint-Nicolas, à Bombardopolis et à Jean Rabel, l’électricité est fournie 24 sur 24 et 7 jours sur 7 par une compagnie dénommée Sigora. Les retombées sont éloquentes dans la transformation des produits et la négociation des prix de vente des fruits de mer qui ne sont désormais plus périssables. Mais cela se gère au niveau local et les abonnés paient régulièrement en disciplinant leur mode d’exploitation. Mais, on n’en parle pas », regrette-t-il. Il donne aussi en exemple quatre collectivités communales - Gressier, Léogane, Grand-Goâve et Petit-Goâve-, dans la région des Palmes, qui après le séisme se sont associées en communauté de municipalités dénommée, sous le nom de « Communauté des municipalités de la Région des Palmes » (CMRM) ; ceci, en vue de pouvoir adresser les problèmes communs d’aménagement du territoire, de gestion des bassins versants, de gestion urbaine, de gestion des voiries, de finances municipales etc. « Elles se sont dotées d’une agence technique, la Direction Administrative, Technique, Intercommunale des Palmes (DATIP), qui a l’expertise nécessaire pour répondre aux besoins stratégiques de chaque commune qui, à elles seules, n’auraient jamais eu les moyens de se la procurer. Cette intercommunalité a produit des outils de gouvernance de qualité indéniable et dont aucune autre commune ne dispose ; cela permet aussi de gérer un parc d’équipements utilisés dans les travaux de voiries, la collecte de déchets etc. Cette agence technique a également pu gérer des financements de partenaires techniques et financiers de manière crédible », conclut-il.

Le député de Marigot, Deus Deronneth, propose quant à lui, un autre modèle pour la section communale, un administrateur de section qui relève de la mairie. « L’organe de coordination du département doit être une véritable administration qui jouit de l’autonomie de gestion. Celle-ci pourra alors élaborer le budget pour développer le département. Le conseil interdépartemental ne sera pas important, les délégations départementales seront retenues. Par contre, il faudra créer le Conseil national qui gère l’administration des collectivités territoriales », suggère-t-il. Pour lui, la décentralisation en Haïti fait face, avant tout, à un blocage culturel. « Le citoyen haïtien a un comportement paternaliste s’opposant à l’autonomie qui, pourtant, constitue la base de la décentralisation. Il est aussi inacceptable qu’une entité de l’État central gère les collectivités territoriales. À la place du Ministère de l’Intérieur et des Collectivités territoriales, il faut qu’il y ait un organe qui coiffe le système décentralisé », déclare-il.

Pour sa part, le maire-adjoint de Saint-Marc, prêche pour la réédition des comptes dans la transparence. Pour cela, il conseille l’organisation d’audiences publiques avec la population. « De nos jours, on développe la participation citoyenne. Il faut que chaque citoyen(ne) soit conscient(e) de ses devoirs et de ses droits afin qu’elle ou il puisse s’impliquer notamment lorsque le budget communal est élaboré. On a fait cela à Saint-Marc notamment avec Lokal + [9] ». Selon lui, le vote de la loi-cadre sur la décentralisation est une urgence car les mairies doivent avoir les moyens pour résoudre les problèmes locaux. Il lance un vibrant appel aux parlementaires pour le vote de cette loi « afin que nous puissions nous occuper des collectivités qui sont à la base du développement local », conclut-il.

Crédits photos portraits : Jude Saint-Natus, Le Nouvelliste ; Frantz Ulysse, profil Facebook ; Deus Deronneth, Le National.

[1Evens Jabouin, Haïti, en situation post-séisme : quelques effets de la catastrophe du 12 janvier 2010 sur la population locale, Études caribéennes, numéro 17, 2010.

[2Banque Mondiale, « Les villes haïtiennes : des actions pour aujourd’hui avec un regard sur demain », janvier 2018.

[3Jakob Kushner et Allisn Sheley, This Ungoverned Haitian City Is Fighting to Stay Alive, Pulitzercenter, 15 mai 2018.

[4Edrid St Juste, Port-au-Prince aura 5 millions d’habitants en 2030. Le Nouvelliste, 23 mai 2018.

[5LoopHaiti, Voilà pourquoi P-au-P est #1 des villes les plus sales au monde, 1er mai 2018.

[6Le Nouvelliste, Insalubrité : un appel vibrant à la conscience des maires de Port-au-Prince, 16 mai 2016.

[7Edrid St Juste, Port-au-Prince aura 5 millions d’habitants en 2030. Le Nouvelliste, 23 mai 2018.

[8Therno Sénélus, Les maux des collectivités territoriales, Le National, 12 octobre 2017.

[9Projet Limiyè ak Òganizasyon pou Kolektivite yo Ale Lwen Plus (pour de meilleurs services municipaux aux communautés) ou LOKAL+, financé par l’U.S. Agency for International Development (USAID).